未清繳碳配額，罰多少、怎么罰？

文章來源:中國環(huán)境APP郭珺2026-03-03 10:30

隨著我國“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的深入推進(jìn)，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行階段。碳排放配額清繳作為碳市場(chǎng)履約機(jī)制的核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系制度的權(quán)威性與減排實(shí)效。實(shí)踐中，部分重點(diǎn)排放單位未能按時(shí)足額完成配額清繳義務(wù)，引發(fā)一系列行政處罰案件。此類案件在法律適用上呈現(xiàn)出規(guī)范交叉、裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等特征，亟待進(jìn)行系統(tǒng)梳理與理論澄清。本文結(jié)合《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（2024年）》（以下簡稱《條例》）《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）（2021年）》（以下簡稱《辦法》）及相關(guān)地方性法規(guī)，對(duì)未清繳碳排放配額行政處罰案件中的法律適用問題展開分析，并提出完善建議。

厘清法律規(guī)范體系

從法律規(guī)范體系來看，《條例》作為行政法規(guī)，是碳排放權(quán)交易管理領(lǐng)域效力最高、最核心的直接法律依據(jù)?！稐l例》確立了碳排放權(quán)交易的基本制度框架，明確重點(diǎn)排放單位的清繳義務(wù)，并授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)施行政處罰?！掇k法》作為部門規(guī)章，細(xì)化了清繳時(shí)限、核查程序及法律責(zé)任，特別是關(guān)于配額分配、核查、報(bào)告、交易等具體程序和管理要求，仍可作為認(rèn)定違法行為構(gòu)成要件和程序的補(bǔ)充依據(jù)，但其設(shè)定的處罰種類和幅度存在一定限制。

地方性法規(guī)在嚴(yán)格遵循《條例》的前提下，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放管理事務(wù)作出執(zhí)行性、細(xì)化性規(guī)定。如，可以細(xì)化《條例》授權(quán)的程序（如，責(zé)令改正的具體流程），或在不突破《條例》罰款計(jì)算方式和幅度的前提下，制定更精細(xì)化的裁量基準(zhǔn)（如，明確“5倍至10倍”的具體適用情形）。例如《廣東省碳排放管理試行辦法》規(guī)定，未足額清繳配額的，由省生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令履行；拒不履行的，在下一年度配額中扣除未清繳部分2倍，并處5萬元罰款。此外，大連、錦州等地執(zhí)法實(shí)踐中，多援引《辦法》第四十條，且罰款金額普遍取下限（如，兩萬元），反映出裁量標(biāo)準(zhǔn)趨于保守。

剖析存在的主要問題

實(shí)踐中，此類案件的法律適用仍存在諸多問題。

一是法律責(zé)任與違法成本失衡。按《辦法》第四十條的規(guī)定處罰，僅罰2萬元—3萬元，而購配成本動(dòng)輒數(shù)百萬元，這種“低罰高利”格局，可能導(dǎo)致企業(yè)有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)“賭監(jiān)管寬松”。若按《條例》第二十四條的規(guī)定進(jìn)行處罰，會(huì)導(dǎo)致罰款金額極高，可能違反“過罰相當(dāng)”原則。如寧夏某公司案件中，該公司已補(bǔ)繳配額并修復(fù)違法后果，不存在主觀過錯(cuò)或加重情節(jié)，行政機(jī)關(guān)未充分考慮相關(guān)從輕情節(jié)，是否存在“過罰不相當(dāng)”的問題值得商榷。

二是新舊法銜接不清?！稐l例》與《辦法》并存，對(duì)違法行為跨越新舊法施行日的案件，是否適用更重的新法存在爭(zhēng)議；部分地方以“行為發(fā)生在舊法時(shí)期”為由，選擇適用舊法的做法，可能導(dǎo)致違反“違法行為或持續(xù)性違法行為”的認(rèn)定規(guī)則。

三是裁量標(biāo)準(zhǔn)缺失。國家未出臺(tái)統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)，各地處罰差異巨大，導(dǎo)致“同案不同罰”。同時(shí)，缺乏對(duì)“首次違法”“主動(dòng)補(bǔ)繳”“非主觀故意”等情節(jié)的從寬考量。

探討法律適用問題

違法行為的界定問題。碳排放案件往往涉及兩個(gè)行為，第一個(gè)是實(shí)際排放行為（事實(shí)行為），第二個(gè)是履約清繳行為（法律行為）。單純的排放行為本身并不直接違法，而履約清繳是企業(yè)的法定義務(wù)，未按時(shí)、足額完成此行為，即構(gòu)成違法。因此，違法行為違法點(diǎn)的認(rèn)定在于第二個(gè)行為的缺失或不足，即“未按時(shí)足額清繳”。

“從舊兼從輕”原則的適用問題。若違法行為完全終結(jié)于《條例》施行前，適用《辦法》，罰2萬元—3萬元。若違法行為發(fā)生且持續(xù)至《條例》施行后，適用《條例》。如寧夏某公司案，該案不涉及溯及既往，不能因《條例》處罰更重，以“從舊兼從輕”為由拒絕適用?！　?/div>

程序性違法問題。行政機(jī)關(guān)做出處罰決定的過程，要符合法定程序、程序正當(dāng)原則及相關(guān)技術(shù)規(guī)范。若行政機(jī)關(guān)剝奪企業(yè)核心程序權(quán)利（如未告知即處罰、拒絕合法聽證申請(qǐng)），構(gòu)成重大程序違法，處罰決定應(yīng)被撤銷或確認(rèn)無效。若僅為輕微瑕疵（如文書筆誤），可補(bǔ)正或指正，不影響處罰效力。同時(shí)，程序違法影響實(shí)體公正的情形也可能存在。如因行政機(jī)關(guān)未及時(shí)告知清繳義務(wù)或核查報(bào)告異議程序缺失，導(dǎo)致企業(yè)喪失補(bǔ)救機(jī)會(huì)的，程序違法可能直接導(dǎo)致處罰不公。

提出完善對(duì)策建議

統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一碳排放配額行政處罰案件的法律適用，需要考慮構(gòu)建一套系統(tǒng)化、精細(xì)化的規(guī)則治理體系。一方面，需要制定全國統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)相關(guān)文件，是否可能在《生態(tài)環(huán)境法典》配套文件中，出臺(tái)類似《碳排放配額清繳違法行政處罰裁量基準(zhǔn)》文件，明確核心法律依據(jù)（如《條例》），并細(xì)化違法行為的構(gòu)成要件與具體情節(jié)，同時(shí)，明確主觀過錯(cuò)、數(shù)據(jù)爭(zhēng)議等復(fù)雜情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，將處罰裁量量化，明確對(duì)首次、主動(dòng)補(bǔ)繳、非主觀過錯(cuò)等情形需要從輕或免罰；對(duì)數(shù)據(jù)造假、惡意拖欠等情形需要從重處罰。

完善程序保障機(jī)制。堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，是碳市場(chǎng)監(jiān)管的關(guān)鍵。首先，明確立案標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范證據(jù)收集特別是技術(shù)性排放數(shù)據(jù)的取證、固定與審查流程，確保核查結(jié)論的公正性，并保障企業(yè)對(duì)關(guān)鍵證據(jù)的知情權(quán)與異議權(quán)。其次，保障處罰決定作出前程序的實(shí)質(zhì)效力，確保事先告知內(nèi)容具體、清晰，對(duì)符合法定條件的案件依法組織聽證，保障當(dāng)事人就技術(shù)爭(zhēng)議申請(qǐng)專家輔助、進(jìn)行有效質(zhì)證和辯論的權(quán)利。再次，規(guī)范處罰決定的說理和送達(dá)，要求決定書必須詳細(xì)載明違法事實(shí)的認(rèn)定邏輯、法律適用理由及裁量考量因素，并依法有效送達(dá)。最后，暢通救濟(jì)途徑，明確行政復(fù)議與行政訴訟的銜接，建立健全執(zhí)法考核與案例指導(dǎo)機(jī)制，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部審查，倒逼程序規(guī)范統(tǒng)一落實(shí)。

推動(dòng)“柔性執(zhí)法”與信用激勵(lì)。在堅(jiān)守監(jiān)管底線和執(zhí)法嚴(yán)肅性的前提下，應(yīng)將引導(dǎo)、容錯(cuò)與修復(fù)機(jī)制嵌入執(zhí)法全過程。在違法行為發(fā)生前，強(qiáng)化行政指導(dǎo)與服務(wù)，通過風(fēng)險(xiǎn)提示、合規(guī)培訓(xùn)等方式主動(dòng)預(yù)防；在案件處理中，完善分級(jí)預(yù)警與分類處置，對(duì)非因主觀惡意且屬首次、情節(jié)輕微的未清繳行為，依法優(yōu)先適用責(zé)令限期改正、簽訂守法承諾等非強(qiáng)制性措施；在裁量環(huán)節(jié)，將企業(yè)主動(dòng)報(bào)告、積極補(bǔ)救、完成信用修復(fù)等表現(xiàn)明確為法定從輕、減輕情節(jié)；在處罰后，建立健全信用修復(fù)與綠色激勵(lì)通道，引導(dǎo)受罰企業(yè)通過技術(shù)改造等方式履行社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“單純懲戒”向“糾正違法、重塑合規(guī)”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。通過包容審慎、具有溫度的執(zhí)法，既能維護(hù)碳市場(chǎng)制度的權(quán)威，又能降低監(jiān)管成本，激發(fā)市場(chǎng)主體自主減排的內(nèi)生動(dòng)力，最終服務(wù)于“雙碳”目標(biāo)的有效達(dá)成。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心

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